【认知】村委会在行政诉讼中被告地位辨析

　　当前在基层法办理的涉农案件，村委会侵权纠纷案件不在少数，但是村委会在行政诉讼是否具有被告地位尚无定论，使得对个案的审理生困惑。本文从现有法律依据学理依据及现实依据三个方面，对村民委员会的生性质和职能进行论述，分析说明村委会在行政诉讼应具有被告地位。分别列举村委会行使农村集体土地经营管理农村公事管理和协助基层政府实施行政管理三个方面的案例，论证确立村委会在行政诉讼被告地位，更有利保护对方当事人的合法权益。

　　一审理村委会侵犯农民土地承包经营权纠纷案件行政诉讼优于民事诉讼

　　一民事诉讼形式上的主体等掩盖了实质上的不对等

　　当前在基层法，我们接触到许多农村村委会侵犯农民土地承包经营权纠纷的案件，对这类案件绝大多数作为民事案件审理。从农村集体土地承包经营合同看，发包方为村委会承包方为村民，二者作为合同的当事人是等的民事主体，发包人收回土地经营权也是一种民事行为，因此单从形式上看对于这类案件按民事程序审理并无不妥，原被告双方的主体资格符合我民事诉讼法第三条的规定。我民事诉讼法第八条规定，民事诉讼当事人有等的诉讼权利。人民法审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律等。据此我们很难发现适用民事程序审理农村土地侵权纠纷案件有什么不妥，但仔细研究一下村委会与村民之间的关系，我们就会发现其实在民事诉讼这种等主体的形式掩盖了实质上的不对等。我土地管理法第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；可见法律赋予了村民委员会对本村集体所有土地享有经营管理的权利，故村委会对本村集体土地所进行的经营管理事是一种法定职行为。在这种经营管理活动对方当事人是本村农民，很显然村民委员会作为法律法规授权的组织，在这种经营承包关系的发生变更和消亡过程处于主导地位，而农民则处于从属地位，在土地侵权纠纷案件他们的地位是不对等的。

　　二行政诉讼举证责任倒置原则更有利于保护农民合法权益

　　我民事诉讼法规定的举责任分配原则，建立在民事诉讼双方当事人主体地位等的基础之上，原被告双方对自己的主张有责任提供证据加以证明，提供不了证据或者提供的证据不足以证明己方观点的，应当承担举证不能的不利后果。而在农村土地侵权纠纷，往往被侵权一方为农民，侵权一方为村委会，侵权形式多为收回变更土地承包经营权，究其依据多是经村委会集体研究决定或者是由村民代表大会三分之二以上的代表表决同意。被侵权的村民一不是村委会的成员二不是村民代表，他无从知晓收回变更其土地承包经营权决定的生过程，只有村委会盖有公章的一纸通知甚至是村干部的口头通知，起诉到法只能提供证据证明自己的权益被侵害，根本无法提供证据证明侵权行为自身的违法性。虽然我民事诉讼法第六十四条第二款规定当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法认为审理案件需要的证据，人民法应当调查收集。但是这种证据掌握在决策者村委会的手里，既使法依职权调取也有很大的难度，有的根本就没有什么书面记录，只是村干部的一句话，甚至只是村干部的个人决定，借以村委会的名义。我行政诉讼法规定的举责任倒置原则，建立在行政诉讼双方当事人主体地位不对等的基础之上，作为被告的行政主体应对自己作出具体行政行为的合法性与合理性提供证据加以证明，否则应当承担举证不能的不利后果。基于这一原则，作为原告的行政相对人只需提供证据证明自己的权益受到被诉具体行政行为的侵害即可。结合农村土地侵权纠纷案件的举证分配问题，如果在原告提供证据证明了侵权事实发生的情况下，由作出该具体行为的村委会提供证据证明其作出该行为的合法性与合理性，更有利于保护农民的合法权益。然而我行政诉讼法第十一条明确规定，行政案件的被告必须是作具体行政行为的行政主体，原告必须是行政管理相对人，因为村委会不是行政主体，因此土地侵权纠纷不能提起行政诉讼，除非能够确立村委会在行政诉讼的被告地位。

　　二确立村委会在行政诉讼的被告地位具有法律学理及现实依据

　　一现有法律依据

　　1宪法依据我宪法第111条规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任副主任和委员由居民选举。村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。村民委员会设人民调解治安保卫公卫生等委员会，办理本居住地区的公事和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见要求和提出建议。这些规定是村民委员会生和存在的宪法依据。虽然宪法条文明确规定村委会是基层群众性自治组织，但我们应该注意的是，宪法作为家的根本大法只是概括的给村委会下个定义，对于村民自治具体内容由相应的法律予以详细规定。依公管理的视角，对于公组织的认识应首先把公行政作为一个过程对待，而不是作为发生于某个特定类型结构的事情；其次，应该突出强调公行政过程的公性本质，而不是仅仅与政府的形式体制的联系。1村委会作为基层群众性自治组织，是基层政府对农村管理的自然延伸，是和家联系人民群众的纽带，也是和家联系农村社会最直接最广泛最经常的组织，还是和政府在农村的落脚点。如果把我政权体系比作一座高大的建筑，那么村委会就是这个建筑下面的泥土，它虽然不是建筑的有机组成部分，但它却是这座建筑不可或缺的依赖，如果离开了它这座建筑将成为空楼阁。村委会作为基层组织，宪法也规定了其固有事，包括办理本居住地区的公事和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。由此看，村委会扮演着一个准行政机关的角色。

　　2法律依据法律依据主要是指华人民和村民委员会组织法以下简称村组法，它明确规定了村民自治组织的性质地位和职能，是现阶段我村民自治制度体系的基本法。村组法规定，村民委员会是村民自我管理自我教育自我服的基层群众性自治组织，实行民主选举民主决策民主管理民主监督。该法在规定乡镇政府与村委会的关系方面，说乡镇对村是指导帮助支持；村对乡镇是协助。如果仅从字面理解指导帮助支持协助是性词不具有强制力，但由于实际工作的复杂性，加之现有法律并没有明确规定指导帮助支持的内容与方法，也没有明确规定协助的范围和方式，在实际工作，乡镇政府与村委会之间实质就变为一种上下级的行政隶属关系。乡镇政府可以向村委会下达各项工作指标布置各种工作任，在换届选举乡镇人大代表也多数为村委会成员，他们选出的相关人员组成了基层政府，同时村民代表选出的村委会干部也要获得乡镇政府的认可。结合农村工作实际我们完全可以得出这样的结论，村委会是作为农村基层政权的基础而存在的，它在我农村社会管理发挥着不可替代的作用。因此，我农村的村民自治是一种制度性设计，村委会是农民依法组成的基础性权利同体，它具有准行政单位的色彩。

　　3立法解释全人大常委会关于华人民和刑法第93条第2款的解释规定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事七项行政管理工作，属于刑法第93条第2款规定的其他依照法律从事公的人员，村委会等村基层组织人员从事前款规定的公，利用职上的便利，非法占有公财物挪用公款索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383贪污罪第384条挪用公款罪第385条和第386条受贿罪的规定。依据我刑法相关规定，贪污罪挪用公款罪受贿罪属于特殊主体犯罪，只有家工作人员或是经法律授权委托的组织工作人员才能够构成。立法机关对刑法条款的解释将村委会协助政府从事特定事项扶贫救灾计划生育等时认定为依法从事公的人员，显然我立法机关承认了村委会实质上在一定范围内行使着社会公管理的职能，具有一定的公权力。通过上述分析我们可以看出，从宪法到基本法再到立法解释，家立法本意都体现出村委会具备行政主体资格，村委会经过家法律授权取得了行政主体地位，能够以自己的名义，在授权范围内采取行政措施，实施行政行为，可以作为当事人参加行政诉讼。据此可知，确立村委会在行政诉讼的被告地位是有法律依据的。

　　二现有学理依据

　　1将村委会定位为行政主体符合学理概念在我，行政主体是行政法学的一个基本范畴，不是法律概念，而是学理概念。对此，行政法学界有着多种表述。有学者认为，行政主体是指依法享有行政权，能以自己的名义对外行使该权力，并对行为的效果承担法律责任的组织。2有学者则认为，行政主体是指行政法律关系与行政相对人互有权利义的另一方，是以其行政法上的权利能力和行为能力而独立行使行政权力并承担法律责任的组织。3还有学者认为，随着年，我社会结构与社会阶层的逐步变化及分化，公行政出现了许多新的内容，如大量的非政府公组织行使着许多公管理职能。4也有的学者认为，行政主体是指依法享有公行政权力，以自己的名义从事公行政活动，并能独立承担相应法律责任的组织。5基于上述观点，我们可以看出行政主体须具备四个要件，即组织要件职能要件名义要件和责任要件。再看看村委会是否具备上述四个要件，首先村委会是基层群众性自治组织，它具备组织要件；其次村委会具有办理本居住地区的公事和公益事业调解民间纠纷协助维护社会治安的职能，所以它具备职能要件；再次村委会具有自己的公章可以以自己的名义对外出具文书，因此它具备名义要件；最后我农村土地承包法及其它相关法律法规规定了村委会违反有关规定应承担的法律责任，因此村委会具备责任要件。综上，可以看出村委会具备了行政主体的四个构成要件，将其定位为行政主体是有学理依据的。

　　2适应我当前建设政府大社会的改革需要的十八大以后我确立了建设政府大社会的改革目标，将政府权力下放，将不需要政府管理的事情交给社会。家行政属于公行政，但公行政不等于家行政，公行政除了家行政以外，还包括其它非家的公组织的行政。6既然家行政只是整个行政体系的一部分，那么除此以外从事社会行政的主体也要与从事家行政的主体一样，应当明确其行政主体地位。作为社会行政的一种组织，村委会虽然不属于家行政的主体，但其属于社会行政的主体，因此也要明确其行政主体地位。从建设大社会的构思出发，使村委会作为一种自治组织能够真正代表村民，通过合法的自治途径而获取公权力，充分发挥其在农村社会政治管理的作用。村委会的出现标志着原本由政府公组织处理村级公事的惯例被打破了，政府公组织主导村级公资源的格局被打破了，而村民自治组织开始行使公权力。7村委会进行的农村社会公事管理活动，虽然不属于家行政的范围，但应属于社会行政的范围，因而应该受到行政法的调整。所以，确立村委会的行政主体地位，适应我政府机构改革的需要。 3村委会脱胎于政府依然保留着行政主体的基因在上个世纪五六十年代的人民公社体制时期，作为村委会前身的生大队明显的带有经济生组织的色彩，又兼有村管理的职能，在行政层级关系上从属于人民公社，体现了家行政机构向乡村的延伸。8当时的生大队现在不少地方依然这么叫实际上就是人民公社的下级机构，它不折不扣地执行着公社下达的生任和各项社会管理任。公社体制解体后农村家庭联承包责任制和政社分开的体制改革开始推行，在随后的1982年宪法，首次将村委会定性为基层群众性自治组织。接着1987年第六届全人大会常委员会通过了村组法试行，直到1998年第九届全人大会常委员会通过的村组法才将村委会最终定性为村民自我管理自我教育自我服的基层群众性自治组织。但它依然保留着作为行政主体的基因，在日常管理接受基层政府的委托代为执行某些会对村民生行政效果的具体行政行为。这样，村委会便在一定程度上成为了基层政府的行政职权受委托人，在宣传家法律法规和落实相应家政策的方面相对于村民也扮演着家代理人的角色。9

　　三现实依据

　　1村委会与基层人民政府之间的关系我村组法第四条第1款规定乡民族乡镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。同时规定，村委会协助乡镇人民政府开展工作，向基层人民政府反映村民的意见要求和提出建议。基层人民政府与村委会之间，是指导支持帮助和协助的关系，其的协助实际上就是委托执行，是基于基层人民政府授权而进行的一种行政行为。胡建淼教授在其所著的行政法学一书，将授权性行政主体分为五类，把村民委员会列入授权性行政组织的第五类mdash;mdash;其它组织，并认为作为群众性自治组织的村民委员会可从事一定的行政职能活动，而成为行政主体。10据此我们可以得出，村委会在从事一定的行政职能活动时，具有行政主体地位的结论。在农村现实生活，农民对村委会就是当作一级政府看待的，他们认为村委会就是乡镇人民政府的下级。在某些地区为了加强对村委会工作的指导和帮助，基层人民政府会委派干部下到村里作为包村干部，帮助村里搞好工作，既然干部都是由基层人民政府委派，在群众的心目村委会当然就是基层人民政府的下级了。

　　2村委会与村民群众之间的关系我村组法第二条第2款规定村民委员会办理本村的公事和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见要求和提出建议。第十八条规定村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。可见，村委会是由村民选举生的，是村民自我管理自我教育自我服的基层群众性自治组织。村委会与村民之间是在村民自治构架下的管理者和被管理者的关系，其实质就是公行政理论的行政主体与行政相对人的关系。以协助落实家计划生育政策为例，证实一下这个结论。村民结婚后如果想获准生育子女，首先应当向村里申请出具未违反计划生育政策的证明到镇政府领取准生证，在孩子出生后到公安机关上户口时还要村委会出具未违反计划生育政策的证明才能得以入户。这种协助行为在很大程度上就已经具有了行政管理性质，完全可以认为是在行使有限的行政管理职权了。

　　3村委会的法定职能有公行政的特征村委会的法定职能大致可以分为以下三个方面。 ①农村公事的管理以及公秩序的维护。这里的公事范围涵盖甚广，具体包括组织实施本村建设规划兴修水利道路学校等基础设施，指导村民建设住宅，管理公卫生，调节民间纠纷，消防安全管理，维护村内治安等，同时要召集村民会议并向其报告工作。为了有效的完成上述职能，村组法规定村委会可根据需要设立人民调解治安保卫公卫生等委员会，专门负责相应工作的开展。由此可见，村委会作为全村公事的管理者和公秩序的维护者，在相关法律法规的明确授权范围内行使职权，在一定程度上具有行政主体资格。 ②集体财的经营与管理。作为农村集体土地的所有人的代表者，维护以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制，充分保护承包经营户合法的财权和其他合法的权利及利益。由于农民的生收益与土地具有密不可分的关联性，因而农民集体所有的土地便成为村委会的重点经营和管理对象。我土地管理法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村民委员会经营管理。除土地外，村委会还行使着其它一些集体财经营与管理职能，如村集体所有的水塘道路机井排灌设施，村集体经济项目的立项和运营等。现在不少地区要求做到村公开，接受村民的监督。可见村委会作为村民意志的执行机关，其在依法经营和管理村内集体财的同时，有义接受村民的监督，这类似于政府的权力自于人民受人民监督的政治生活模式。 ③协助基层政府开展工作。这主要体现在审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，家计划生育政策的落实宣传宪法法律法规和家政策并向人民政府反映村民的意见要求和提出建议等方面。在我，村民虽然是村民自治实体的自治主体，但是作为我公民仍然需要受到及地方人民政府的管治，但鉴于村民自治权的执行机关mdash;mdash;村委会的存在，基层政府的某些会对村民生行政效果的行政行为往往会委托村委会代为执行。11据此可知，在村委会协助基层政府完成某些会对村民生行政效果的行政行为时，它就具备了行政主体资格。从上述村委会对其三种法定职能的行使及其特征，我们可以得出明确的结论村民委员会的职能活动确属公行政的一种。在此引用何海波博士的话村民委员会与其说是村民民主自治理念的体现，不如说是在当前情景下家治理体系的延伸。12综上所述，将村委会认定为行政主体，有法律依据且符合现有理论，而且村委会的活动具有家意志性公利益性和优越性的特征。村委会和相对人之间存在着管理与被管理的关系，其地位实际上是不对等的，地位上的不对等和手段上的强制性，使得适用民事程序很难有效维护相对人的合法权益，因而适用行政程序将村委会确定为行政被告是必不可少的。如果不确立村委会在行政诉讼的被告地位，不仅有悖于法理，而且使农村生活的许多问题得不到解决，对维护农村社会和谐稳定极为不利。三村委会在行政诉讼的被告地位理论用应于审判实践我行政诉讼法第25条第四款规定由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。也就是说，村委会在履行协助行政管理职权时，行使的是行政管理权，可以成为行政诉讼的主体，关于这一点在立法和司法上都已毋庸质疑。13据此可知村委会在某些情况下可以成为行政诉讼的被告，作为法官在审理此类案件时就要根据我民事诉讼法行政诉讼法等相关的法律法规，首先做好对村委会诉讼主体资格的审查工作，应分别情况具体问题具体分析。

　　笔者认为以下几类案件应当适用行政诉讼程序审理

　　一农村土地侵权纠纷案件

　　案例一某村村委会经研究决定，将紧邻县城即将开通的主干道一侧的数十亩土地的承包经营权收回，统一向有关部门申报转变土地用途为村民宅基地，并统一规划统一下地基向本村村民出售，由村民在其之上建设门面房对外经营以提高农民收入。被收回承包经营权的农户涉及八户，购得转变后的宅基地使用权的农户九户，由于被收回的农户只是得到了少数的补偿款，于是起诉村委会侵犯了其土地承包经营权，请求法确认村委会作出的收回承包经营权的行为无效，但是他们无法提供证据证明村委会决定是否违法违规，最后被驳回诉讼请求。此案如果适用行政程序审理，依据举证责任倒置原则，由村委会提供证明其做出该行为合法与合理的有关证据，如果举证不能或者所举证据不足以证明，则由其承担败诉的不利后果，可以更有效的维护农民在该案的合法权益。村委会对农村集体土地的发包权是由农村土地承包管理法明确规定的，在这里村委会是法律授权组织，将其列为行政诉讼的被告完全符合行政诉讼法第25条第四款的规定，因此对于这类案件应当适用行政程序审理而不宜适用民事程序。反之如果仅就土地承包经营合同提起的合同纠纷诉讼则应适用民事程序，因为就该合同双方当事人而言为等的民事主体，而一旦涉及到土地承包经营合同签订之前的发包方案承包价价格及方式，合同签订之后的履行变更及消灭等与决策有关的事项，则有必要审查是否针对作出的该具体行为适用行政程序。

　　二村委会不作为纠纷案件

　　案例二由于村民刘某没有按规定交纳村里一事一议工程出资款，与村支部书记发生纠纷，书记当时就说看你今后还有没有事情要用到我，咱们走着瞧。半年后刘某的儿子刘结婚，要求村委会出具其没有违反计划生育政策的证明，向镇政府计生办申请领取准生证，刘某找到村支书请求其出具证明，村支书以有言在先为由拒绝办理。其时刘的爱人已怀有身孕，不得已外出工并在外地生育一女，半年后回到老家到派出所给孩上户口，派出所告知必须提供准生证出生证及所在村出具的其没有违反计划生育政策的证明后才能给孩子入户。刘某再次找到村支书，村支书以同样的理由再次予以回绝，刘某无奈打算向法提起诉讼。此案虽然形式上是村支书的个人行为，但实际上村支书的行为是基于其村干部身份而为，是职行为，他要求老刘交纳村里一事一议工程出资款是职行为，他拒绝为刘出具证明的行为也是职行为，可想而知如果他不是村支书就不会因交纳村里一事一议工程出资款而与老刘发生矛盾，当然刘也不会找其开证明。此案如果提起民事诉讼，诉讼请求当然与村支书的民事主体资不相符，法只能驳回刘某的起诉或者驳回其诉讼请求，不可能作出民事判决要求村支书履行职。如果刘某以行政不作为向法提起行政诉讼，要求判令村委会的行政不作为行为违法进而协助刘办理孩子入户相关事宜，是否可行呢？在当前农村，村干部的身份及行为具有双重性，他们这种亦官亦民非官非民的特殊身份，决定了对其行为认定的复杂性，村支书作为村里的一把手虽然不是村委会的法人代表，但他掌握着村里的实权，如果没有支书的发话村委会的公章别人是不敢盖的，因此村支书的这种拒绝行为应认为是村委会的不作为。落实家计划生育政策是村委会协助基层政府开展的工作之一，这时的村委会是在履行协助行政管理职权，行使的是行政管理权，可以成为行政诉讼的被告，法在查明案件事实后可以依法判令村委会协助办理刘孩子入户的相关事宜。

　　三村委会违法违规定行为撤销之诉

　　案例三在今年上半年禽流感之际，某村出于对全村村民人身安全和健康的考虑向全村养有家禽的农户发出通知，要求在三日内将所有的家禽宰杀并作无害化处理。该村养殖专业户王某认为自己养的肉鸡已经做了严密的防护措施不会影响村民的健康，因而没有按通知要求宰杀，村支书知道后以村委会的名义通知村民兵营长带队到王某家将所有肉鸡捕杀。王某向法提起诉讼欲讨个说法。此案村委会发出上述通知是其履行管理公卫生职能的具体体现，村委会的此项职能是由村组法明确授权的，在这里村委会是法律授权的组织，因此本案也符合行政诉讼法第25条第四款的规定，王某可以将该村委会作为被告向法提起行政诉讼，请求法撤销村委会这一具体行政行为并赔偿给其造成的经济损失。反之如果王某以民事诉讼请求法判决令村民兵营长赔偿其损失则与案件事实不符，而且民兵营长的民事被告主体地位也值的商榷，因为此时他是在执行村委会的指令，是一种职行为，其行为后果应由向其发出指令的行政主体承担。四总结综上，笔者在提出问题后，从法律依据学理依据和现实依据三个方面对村委会在行政诉讼的被告地位进行了分析论证。在得出肯定的结论后又列举三个案例，结合实际案例说明确立村委会在行政诉讼的被告地位后对审判实践的指导作用。以期抛砖引玉，不足及不妥之处，恳请资深前辈及学者们批评指正。

　　注释

　　1美罗伯特bull;丹哈特公组织理论，项龙等译，华夏出版社2002版，第17页。

　　2王连昌主编行政法学，政法大学出版社1997年版，第35页；朱新力行政法基本原理，浙江大学出版社1995年版，第42页。

　　3方世荣石佑启主编行政法与行政诉讼法，北京大学出版社2005年版，第67页。

　　4戚建刚我行政法发展的分析模式，现代法学2005年第2期。

　　5胡锦光主编行政法与行政诉讼法，高等教育出版社2007年12月第一版，第37页。

　　6姜明安行政法与行政诉讼法，法律出版社2003年版，第26页。

　　7吴新叶农村基层非政府公组织研究，北京大学出版社2006年版第139页。

　　8彭勃乡村治理家介入与体制选择，社会出版社2002年版，第155页。

　　9章永乐杨旭村民自治与个体权利救济论村民委员会在行政诉讼的被告地位，行政法论丛第5卷，法律出版社2002年版。

　　10胡建淼行政法学，法律出版社2000年版，第73页。

　　11 见注释9。